『都市政策』季刊 第4号 '76・7 財団法人神戸都市問題研究所 特集都市と環境保全 権利としての入浜権構想 入浜権研究法律家グループ代表 田中唯文 （神戸弁護士会弁護士） はじめに 入浜権という新しい権利を考えるについては、その前提として海岸・海浜をどのように 認識し把握するかということと、この言葉の生れてきた意義とを知ることが不可欠である。 何となれば、あらゆる権利は、人間の生活関係、事実関係を基礎とするからである。 1 海岸・海漢をどのように認識するか 四面海に囲まれた鳥国の日本は、他のf可処の国の民族にも増して、海岸・海浜とのかか わりは深く、その生活は海浜とつよく結びついていた。たとえ山の中に住んでいようとも、 直接または間接に海と結びついており、海とまったく無縁の生活を考えることはできない。 わが国の海浜地域はたいていの場合漁村であり、漁業基地である。蛋白質の52%をまかなっ ているといわれる漁業資源は漁民の活動によって得られている。海浜は昔から、地域住民の 交歓、対話、いこいの場となり、散策したり、魚貝類を採り、海草類を摘み、流木を集め、 祭りの場となって、多面的に利用されてきたし、近代的な潮干狩り、魚釣り、 海水浴の場所となり、その美しい景観は絶好の保養の場所となり、人間を心身ともに休ませ る。日本人にとって海浜のもつ価値は実に無限である。さらに、浅海部の干潟は、稚魚、稚 貝の産卵場であり生息場所であると同時に渡り鳥の寄留地や生息地である。さらに流れ込む 河川からの排水と海水を浄化し、酸素を供給する場所として重要な役割を果している。日本 人は、どんな場所よりも海浜を多くの、異なった目的のために、くり返し使ってきた。海浜 は、どんなに使っても、使い切れない大切な空間であり、さまざまな効用を生みだす場所で ある。また、海浜と人間とのかかわりは、宗教学、民俗学にとっても、すぐれて興味ある対 象であろう。 このような海浜の利用形態は、日本の伝統的な土地利用の特徴を典型的に体現している。 最近の「都市計画」では、土地利用をどうするかが重要な関心事であって、土地利用を五つ の地域に区分し、いわゆる“色塗り”を行う。一般にこれが「近代的」な土地利用だと考え られている。つまり、土地や人間の生活に果す役割〜機能を一つずつに分離し、それを組み なおすことを意図している。このような「近代的」な土地利用には、@土地の単一的利用、 A土地の利用権は土地所有者が持つ、B土地の利用形態は単純かつ粗放である、という三つ の特徴を持つといわれる。 ところが、わが国の農漁村で(以前は都市においても)、ながい間慣行的に行われてきた「 伝統的」な土地利用の形式は、これとはまったく反対である。つまり、その特徴は、@土地 の多目灼、重複利用、すなわち土地の複合的利用A土地の所有者とかかわりなく、そこに住 む者が共同で利用する、すなわち土地の共同的利用、B土地の利用形態の緻密性、さらに、 C土地は、その上に物をのせてそれを支える場所であるだけでなく、多くの価値を生みつづ ける「資源的価値」を内在することを評価しつつ利用する。という四つの特徴を持っている、 といわれている。そしてこのことは、土地は人間の生活と生存の基礎で あることをあらためて認識させるものである。海浜は、このようなわが国の「伝統的」な土 地利用形式の中で、地域住民の共同利用、複合的利用、資源的利用が緻密に行われてきた場 所である。 ところが、最近は、高度経済成長の中で、これらのことが忘れられて、見せかけの消費文 化を謳歌し、安上りの土地取得の方法として埋立を行い、美しい自然や文化遺産を破壊し、 美しい大切な海岸をつぶし、海を汚染している。海浜は埋立てられて工業用地となれば、そ の土地は工場のために使われるだけであり、海浜の果してきた、さまざまの自然的、生態学 的、社会的、産業的役割をいっさい奪い去ってしまう。養殖漁業は、魚を獲るということの 補充としては成り立つかも知れぬが、美しい海浜、海域のもっていたさまざまの複合的価値 はとうてい返ってこないのである。このことは、河川敷を宅地化、人工化し てしまう事例にもみられる。 2 入浜権の生れてきた意義 高砂市は、瀬戸内海に面した市のすべての海岸線を工場群に提供し、海に面した都市であ りながら、一般市民が釣りや散歩をすることができず、謡曲にうたわれた白砂青松の海浜を すべて失い、海は企業に汚染されてしまった。このような中で、市民が「古来、海は万民の もの、渚を返せ、渚を守ろう」と、入浜権という新しい権利を主張して、企業によって占拠 された海浜をとり戻そうとしている。そしてこの言葉をはじめて使用した高砂市のｱ裕士 氏が言われるように、この入浜権の主張は、オイルショック以来成長榊話にようやくかげり がさし始め、三菱水島の石油流出事牧により瀬戸内海が死に瀕するというできごとを背景に、 それでも企業は漁民への補償ですべてを片付けてしまうという絶望の中で「海に対する発想 の転換を可能にし、一般市民を海に結びつける論拠」として注目を集めることとなった。ま たこの主張は失われた自然を取りもどす闘いであると同時に建築学者・早川和男氏の言葉を 借りれば「海浜に限らず、地域の空間がさまざまな複合的価値をもち、地域住民の生活を支 えてきた歴吏的事実への復権を示すもの」ということができよう。 3 権利としての入浜権構想 環境権は、昭和45年9月、環境破壊に対する住民の権利として、在来の法理論の基本的欠陥 を克服する新しい法理論として、わが国の法律学にはじめて登場した。この環境権の主張は その後の発展を得て、今日では新しい人権として定着、承認されつつあり、その詳細は本誌 別稿西原教授によつて紹介されるが、「海は万民のもの…」との入浜権の主張は、この環境 権を具体化したものということができる。 入浜権という言葉が、山林に対する入会権の連想から発しているものであることは、高崎 裕士氏の諸論稿にくわしいが、入会権は一定地域の住民の団体(部落)が一定の山林原野(入会 地)で共同利用を営む慣習上の権利で、その資格が厳しく制限された特定の住民のみに認めら れた財産権であり、入浜権とは性格が異なる。このことは、ｱ氏自身も認めるところであ り、本年5月の日本土地法学会においても、入浜権は入会権とは異なり環境権の一つであると の集約がなされた。ただ、自由漁業者・海草採取者のように入会権的な主張のできる地域住 民が、入浜権の主体としての立場から入浜権を主張できることは当然であり、これらのこと はのちにふれる。 ところで、環境権自体が権利としての実定法上の根拠をいまだ確立していない段階におい て、その具体化としての入浜権を法的な権利概念としてどのように構成するかについて、基 本となるものとしてつぎの四点を考えた。 4 手さぐり的アプローチ （1)まず、人間があって法律があり権利がある。決してその逆ではないということである。 人間は生活・生存の必要から法律をつくり、権利・義務の関係を定めてきた。人間の生活と 生存に必要であるならば、新しい権利としての環境権、さらにはその具体化としての入浜権 は確立されなければならない。これまで自然の恵みとして受けとめ、権利としての意識にの ぼらなかった大気・日照・通風・景観もそれを侵す者が現われ、現実に被害が発生するとな れば、自然の恩恵に対してもあえて権利を主張しなければならなくなる。海浜についてもこ とは同じである。とくに、新しい権利として日照権はもちろんのこと、景観権、静穏権を認 める裁判例がすでに存在する。 （2）さらに、海浜は明治初年の官民有区分に際し国有地とされている。その後の浸蝕などに より海岸線が私有地まで入りこんでいる個所があったり、国有地が個人に払下げられたりし ている個所があるとしても、浜や海は国のもの、国民のものと考えられてきた。法律的にい えば自然公物である。地域住民は自然公物をそのあるがままの状態において、自由に使用し てきたのである。国も公共団体も、それを公物として管理し、白由使用に供してきたのであ った。ところで、道路・公園などの公物の使用・利用関係は、わが国においては伝統灼に権 利性が否定せられてきた。すなわち、わが国の通説は、公衆が公共用物を自 由に使用できるのは、行政主体がそれを公物として公の目的に供用してくれることの結果、 その反射としてこれを利用できるにとどまるのであって、けっして国民、住民の一人ひと りに公物を使用する法的権利が与えられるためではないとされてきた。公物の自由使用は、 いわば国または公共団体の公物行政の恩恵であると解され、国民に対する法的義務ではあ り得なかった。しかしこのような反射的利益論は、現代の憲法感覚よりみて大いに疑問が あるところで、現代にふさわしい公物理論すなわち反射的利益論を克服することが必要で あるがその可能性と方途は何か。 （3）海浜は.自然公物であり道路・公園などとともに公共財産であるから、国・公共団体 はそれらの公共財産をその設置・存在の目的趣旨に従って維持管理する責任・義務がある というべきである。英米法においては「公共信託の理論」といわれる法理があり、河川・ 海域・海岸・大気のような自然財は民衆の共用財産であり、政府は一般公衆の自由かつ不 可侵の使用を確保するためにその管理を信託されている。政府はその信託目的にそって公 共財産を維持管理しなければならないというものであるが、環境権とくに入浜権と結びつ けられるのではないか。 （4）最後に、環境権に関連して都市政策におけるシビルミニマムの発想があるが、このシ ビルミニマムは都市だけに限らず農山漁村においても考慮されなければならないものであ るし、対象として海浜の利用も包含されるのではないか。 以下にこれらの点のうち、はじめの（1）を除いて検討したいが、これについては東京 大学の原田尚彦助教授の格好の論説「公物管理行為と司法審査」がありこれを引用し、若 干敷衍しながら入浜権の法的権利構想を模索してみたい。 5 ドイツにおける状況一模索その1 わが国の公物法制にもっとも類似した法律制度をもつ西ドイッにおける公物法の理念の、 戦前、戦後の状況を見てみるに、戦前のドイツにおいては、国家は公益一般のために公物 を管理するのであり、民衆による公物の自由使用は国家がその管理する公物を公益のため に提供してくれることの反射的利益にすぎないとした。これは、公共機関による公物管理 が公物木来の目的にそって適切に行われれば、その反射として民衆は公物の自由使用を円 滑に享受できるはずであるとの考えからである。公物管理の理論ほ、この限度では、給付 (福祉).行政の萌芽であり民衆への授益を志向する一面を有していたといえる。しかしいか に公物行政を福祉行政とみるとしても、福祉行政の受益者たる住民は、福祉行政の客休と され、主体としての意識に欠けていたため、当時の学説は、公衆による公物の自由使用に ついてはその公権性を否定することで一致していたといわれている。 しかし、わが国の公物論と異なり、それはあらゆる点で公物利用者の地位を法的に無力 化するものとは解されていなかった。O・マイヤーは「新しい法冶国家においては、公権力 といえどもこれを尊重し法律によらなければ侵害できない人の生活領域がある。国民に保 障される各種の自由がこれであるが、公共用に供用されている公物を民衆がその用法に従 って使用することは、この自由に該当するといえる。公物の自由使用はいぜん公権とはい えないけれども、憲法で保障された自由の一つとして法的に保護された利益に高められた のである」と。 したがって、戦前のドイツの通説的見解は、民衆には公共用物の設置や維持を求める法 的請求権は認められないけれども、公共用に供用中の公物についてその自由使用の妨害が ある場合に、民衆はその不当な妨害の排除を求める権能が認められるとする点では一敦し ていたようである(自由権性の承認)。この点わが国の在来の判例・学説が、反射的利益の 名において公物利用に関する国民の権能を一切法的に無力なものとして扱っていたのと、 まったく対照的であったことが指摘されている。 つぎに、戦後の西ドイツにおける学説の支配的見解は、自由使用の法的性質を公権とし て承認しようとしている。このことは、まだ自由使用の開始または維持存続を求める権利 の承認までを意味しないと解されているが、民主性と社会的法治国の理念に即応するもの として評価され、現代の都市文明社会における道路・公園などの公共用物が国民の人格の 発展と人間たるに値する生活を維持するうえで不可欠のものであるとの認識から、誤った 道路計画に基づく道路配置によって、一定地域の住民の人格の発展・移転の自由を奪う違 憲状態を形成する場合のあることも考えられ、最近では、憲法は市民の側に公物の自由使 用の権利を与えるほかに、生活に不可欠な公物については、その適正配置を保障する趣旨 を含むものとみるべきであるとの主張が出現している。生活に不可欠な公物の語を「シビ ルミニマム」に置きかえ、これをもって憲法上の保障と考えるならば、保障の対象を道路 ・公園にかぎる必然性はない。むしろ、環境の整備に最少限必要なかぎり、人間生存の基 礎としての自然の重要牲を考えるならば、河川・湖沼・海浜などの保全も憲法上の保障か ら除外さるべきではないし、さらに、自然公物はいったん破壊すると人工的に復元ないし 創造がほとんど不可能であるから、その維持と保全はいっそう強く要請されるというべき である。 6 英米法とくにアメリカの状況〜模索その2. ドイツの公物法の理論とは異なり・英米系の諸国では古くから公物管理は市民の利益を 第一義とした。そのみなもとはローマ法に由来し、古代ローマ法においては、国家の公共 財に対する管理権は、いわゆる公共信託に基礎をおくものと解され、河川・海域・海岸・ 大気のような自然財は民衆の公用財産であり政府は一般公衆の自由かつ不可侵の使用を確 保するために、その管理を信託されていると考えられていた。ミシガン大学のサックス教 授の引用するところによると、ある当時の法条は「海岸はローマ人民の共有財産であり、 何人の私的所有にも属さない。公衆はこれを使用し享受する無限の権利をもつ」と規定し ていた由である。イギリス法はこの法理を継承し、海岸の所有権は形式的には民衆にでは なく、王に属するとされたけれども、臣民が海面を漁業・通商その他の目的のために自由 に使用することは、臣民固有の権利であると解され、王の所有権の行使はこの臣民の権利 を保障する責任のもとに行われなければならないとされていた。アメリカ法にも公共信託 の理論は早くから認められていたようで、海岸・河川・海域・湖沼など自然の造形物は天 然の恵沢であり、私的所有の対象とはならず、もっぱら民衆の利用のために提供されるべ きであるとの思想が基本をなしている。そして、アメリカの裁判所は、古くから、政府に よる自然公物の管理は、公共信託の理念に基づきその信託者である民衆の利益を最大限発 揮するという方針で実施すべきであって、一部の人の利益のためにこれを提供することを 禁止する立場をとっている。そしてすでに19世紀に湖岸の土地の払下げを、民衆の湖面使 用を妨げるとして無効としたり、湖沼全体の干拓を私企業に許容する州決議を差し止めた り、港湾沿いの土地を私企業に払下げた公共団体の行為を民衆の港湾利用を困難にすると して無効としている。(最近の裁判例については生田典久教授によってくわしく紹介されて いるが、その中には、水泳・ボート・釣等のレクリエーションの権利を侵害する行為が司 法審査の対象として差止められている例がある。)さらに、河川・海岸・湖沼など自然公物 の存在意義は、その即物的利用に存するだけではなく、現在においては爆発的な環境汚染 を防止するため、その有する大気や水の浄化機能や野生動物の保存機能にも求められ、人 類の良好な生活環境の保持形成の素材として重要な意味を持つこととなり、ここに在来の 公共信託の理論と、新しい環境権の理論が結合して自然資源の保存に強力な理論的武器を 提供し、自然資源法の理論に重大な影響を与えることになったといわれている。 7 権利性の展望〜模索その3 以上のドイツおよびアメリカの状況によると、在来の反射的利益論は大きく後退し、民 衆の公物利用権は権利として承認されていく傾向にある。そして道路・公園などの人工公 物の配置は最少限市民のシビルミニマムを保障するものでなければならず、河川・湖沼・ 海岸などの自然公物もシビルミニマムに含められ、これを廃止する場合には、在来の形態 における民衆の自由使用の利益のほかに、環境権への配慮が不可欠に要求されてきた。こ の点で公物は公物主体が民衆のために民衆の信託を受けて管理するものとする公共信託を 基本とする公物理論の構成が強く要請されているというべきである。 わが国においても、行政法の教科書においては、いまだ伝統的理論の域を出ないが、裁 判例の中には、具体的事案の解決を通じ、公衆の自由使用を権利化した村道利用事件(昭和 39・1・16最高裁判決)があり、最近では、内容は省略するが、国立歩道橋事件(昭和45・10 ・i4東京地裁)、名古屋歩道橋損害賠償事件(昭和47・9・22名古屋地裁)、さらに、日光太 郎杉事件(昭和44・4・9宇都宮地裁)、臼杵セメント事件(昭和46・7・20大分地裁)があって、 自由使用権や地域環境保全の利益の重視から、公用廃止や埋立免許などの適否が公物利用 者から司法審査の対象として争われることが可能となってきている。 以上のような法的状況をふまえて、入浜権の法的概念をつぎのように構成し てみたい。 11)入浜権の意義とその性質・内容(試論) 入浜権とは海浜(浜辺・磯・干潟・沿海・沖の小島などの総称)、河川、湖沼の良き環境を 享受する住民の権利であり、公物の自由使用権や入会的権利を包含するものである。住民は 海浜に出て散策し、魚貝類を採り、泳ぎ、海草類を摘み、景観をたのしむなど、海浜を多面 的に高度に使用することができる。この権利は、陸より海浜に通ずる道路・通路の立入通行 権を属性として持っている。従って、海浜までの他人の土地に立人、。通行をすることかで きるものというべきである。 このような入浜権は憲法13条、25条を根拠とする基本的人権の一つであって私権というよ りは公権と考えられ、道路・公園などの自由使用権よりも権利性は高度である。何となれば、 海浜などの自然公物は天然の恵沢として、いったん破壊されると復元不可能であり、自然の 生態系にもかかわるものであるから通路・公園などの人工公物とはその価値性、環境性にお いて、はるかに高いというべきである。さらに、周囲を海に囲まれた島国の日本人にとって、 海浜と人間とのかかわりはきわめて深く密接であり、これに対する人々のかかわりは遣路・ 公園などと比較してはるかに高いといえよう。 12）入浜権の.主体 入浜権の主体は、地域住民および後背地住民、さらに、交通機関が発達し、かつ良き環境 が減少していることからより広がるものと考える。しかし、入浜権を効果的に主張するため にはあまり範囲を拡げることは控えるべきであるしその必要もない。自由漁業者や、海浜で 海草を採ることを年中行事としている者は入会権に近いが、これらの者は当然入浜権者とな ってくる。 13）入浜権承認の効果 このような入浜権が承認されると、これを侵害し妨害する者に対して妨害排除を請求する ことができるし、埋立に対しては権利者となり、その同意のない埋立免許は違法となり、差 止め請求ができるものと考える。さらに、埋立手続においては権利者として参加ができるこ とになる。またすでに入浜権が侵害されているところでは、立入、通行請求、妨害排除請求 ができるものというべきである。 私有地となっている海浜に対しても、同様の権利主張ができるものと考える。これは、海 浜については歴史的、自然的性質から、私有物として公物制限をうけるものと考えたい。 おわりに まことに未熟で、荒っぽい権利構成を試みた次第であるが、入浜権の主張する内容は人間 の生活、生存のうえで不可欠な要請であり、すでに住民運動における綱領的地位を獲得して いるし、さらに立法的にもとおからず確立されるものと確信している。住民運動の側におい ても「海浜保全基本法(仮称)」の立案を急いでいる。自然環境保全については、従来のわが 国の自然保護対策は、自然景観の保護にその重点がおかれていた。しかし、全国土にわたっ て自然の破壊がいちじるしく、公害が激化し、人々の生活が環境悪化に悩まされている現在 においては、新たな角度から自然の保護を評価しなおすことが要請されている。すなわち、 今日では自然を守ることは自然の生態のバランスを維持し、人間生存の基礎的条件を保持す るために絶対に欠くことのできない要件となった。徒って、人類が生存を続けるには公害の 予防対策の延長として、自然環境そのものの保全に全力を注ぎ、国土全体にわたり、伝統的 土地利用を再認識するとともに、生態系的視野に立って国土利用計画を立て、原生自然の姿 をできるだけ広くのこす努力をし、他方、都市およびその周辺に残された緑を乱開発から防 止して、日常生活のなかに自然を保有するように、さらに人為的に自然の緑の増幅措置を講 じるための積極的な努力も必要とされるに至っている。 しかし、われわれは、この方策の中にも、海浜・海岸に対する視点が欠落していることを 指摘せざるを得ない。従ってこのような基本政策の中に、人浜権の主張が海浜の自然保護、 伝統的土地利用復活の圭張として位置づけられ、島国のわが国にとって最重要な環境保全の テーマとして取り上げられなければならないと考える。すでに外国では人浜権の内容をなす 自然保全の立法例もある(スウェーデン、アメリカ)。このような状況であるから、瀬戸内の 明るいロマンを感じさせる入浜権の主張は、文字どおり明るい展望をもっているものといえ よう。 与えられた当初のテーマは、「入浜権の法的諸問題」ということであったが基本的な構想 そのものをぬきにしては、公有水面埋立法、海岸法、漁業法などとのかかわりも含めて諸問 題にまではいり得ないし、基本構想そのものも未熟、粗笨であるので、大方のご批判を得て、 後日の課題としたい。 おわりに、文献を大幅に利用させていただいた原田助教授、土地利用に関し貴重な示唆を 与えて下さった長崎造船大学・白砂剛二氏、建設省建築研究所長・早川和男氏に、こころか ら謝意を表したい。 参考文献 ｱ裕士「入浜権運動」 住民活動10号 〃「いりはまけん(入浜権)とは」 地域閾争53号 〃「入浜権運動の文化史的側面」 環境文化22号 〃「馬鹿の一念『入浜権』」 SOS21号 〃「入浜権と入浜権運動」 環境破壊7巻1号 〃「１００人証言集・高砂の海いまむかし」1975年 〃「渚と日本人一入浜権の背景」(共著) ＮＨＫブツクス1976年 荒巻 孚「生きている渚」 三省堂1962年 白砂剛二「農村の生活と土地資源の再評価」 農村文化運動60号 早川和男「土地利用計画の中における土地問題・地価問題」 法律時報47巻7号 大阪弁護士会環境権研究会「環境権」 日本評論祉1973年 原田尚彦「公物管埋行為と司法審査」杉村章三郎古稀記念公法学研究(下)有斐閣1974年 J・L・サックス「環境の保護」山川・高橋訳 岩波書店1974年 〃「環境保護の法理論と法的手段(講演と研究会)」 ジュリスト607号 生田典久「米国における環境権に基づく公害訴訟法の新動向」 ジュリスト467・468号 日本土地法学会「土地問題双書」6 有斐閣1976年7月予定
(壁紙は真珠さんの“Pearl Box” から使わせていただきました。)